Politik am Prüfstand: Frei- oder Kuhhandel?

Ein Beschluss darf in der Vorjahresbilanz der großen Heuler mit ökonomischem Beigeschmack nicht fehlen: im Frühjahr wurden die noch offenen Vertragsbestandteile des berühmten CETA beschlossen.

Um was geht’s?

CETA steht für ‚Comprehensive Economic and Trade Agreement‘ – zu Deutsch: umfassendes Wirtschafts- und Handelsabkommen. Wer es bloß als Handelsabkommen bezeichnet, verschweigt also die Hälfte. Vor allem, da genau jener Teil des Abkommens, der sich den klassischen Belangen des Handels widmet, bereits längst in Kraft getreten war. Dies liegt daran, dass die Handelspolitik alleinige Kompetenz der Europäischen Union ist. Für das Inkrafttreten des entsprechenden Teiles genügte deshalb der längst gefällte Beschluss im Europäischen Parlament. Den nationalen Parlamenten oblag es nur noch, über jene Teile des Abkommens zu entscheiden, die über die Handelspolitik hinaus gingen und somit auch in Bereiche nationaler Zuständigkeit fielen.

In diesen wirtschaftspolitischen Teilen wird sich zur Liberalisierung bekannt, also einer Marktöffnung aller nicht vorab explizit ausgenommenen Sektoren und Leistungen. Hierbei schreibt Annex I das tatsächlich bestehende Liberalisierungsniveau als Minimum fest. Dieses Minimum wird mit jeder hinzukommenden Liberalisierungsmaßnahme neu gesetzt, also schrittweise erhöht, was der Rücknahme von bisherigen und zukünftigen Liberalisierungsmaßnahmen entgegenwirkt. Von dieser Regel ausgenommen sind nur jene Sektoren und Leistungen, die in Annex II explizit angeführt werden. Es handelt sich also um das sogenannte Negativlistenprinzip: nur was explizit vorab als Ausnahme deklariert wurde, gilt als solche, alles andere wird vom Quasi-Gebot der Liberalisierung erfasst.

Hinzu kommen weitere Bekenntnisse wie jenes, Regulierungsunterschiede zu vermeiden und Standards anzugleichen oder zumindest als gleichwertig anzuerkennen. Während der Vertragstext explizit die fallspezifische Verweigerung eines dieser angestrebten Schritte erlaubt, könnte eine wiederholte Verweigerung als Verstoß gegen das völkerrechtlich geltende Frustrationsverbot interpretiert werden.

Noch heikler wird die Sache beim ebenfalls im Abkommen festgeschriebenen Investitionsschutz. Dieser soll vor entschädigungsloser Enteignung oder Diskriminierung schützen – also vor einem Tatbestand, der in entwickelten Rechtssystemen wie Kanada oder der Europäischen Union ohnehin verboten ist. Der Investitionsschutz geht allerdings über den der Allgemeinheit zukommenden Schutz des Eigentums hinaus und erzeugt somit eine Diskriminierung, wie er sie eigentlich vermeiden sollte. Auf Basis dieses besonderen Schutzes finden private Investoren die Möglichkeit, etwaige entgangene Gewinne vom Staat einzuklagen, wenn dieser implizit Schuld daran trägt – zum Beispiel durch neue Umweltauflagen oder Steuern.

Was hat das mit der Volkswirtschaftslehre zu tun?

Entsprechende Streitfälle werden zukünftig vor einem eigenen Investitionsgerichtshof geführt. In wie weit dessen Zusammensetzung den Vorwurf der Paralleljustiz entkräftigt, den sich bis dato zuständige private Schiedsgerichte eingehandelt hatten, ist wohl juristisch zu beurteilen. Die mit den Klagen verbundenen Risiken sind aber vor allem wirtschaftspolitischer Natur. Bei der Abwägung staatlicher Interventionen aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse oder unvorhergesehener Entwicklungen sind aufgrund des Abkommens nun auch potenzielle Kosten durch Klagen privater Investorinnen zu berücksichtigen.

Da selbst öffentliche Leistungen zur Daseinsvorsorge unabhängig ihres ökonomischen Charakters als nicht-tarifäre Handelshemmnisse geführt werden, lässt sich der Vorwurf einer ideologisch motivierten wirtschaftspolitischen Agenda im Abkommen nicht gänzlich vom Tisch wischen. Die Entscheidung über die Ausgestaltung eines Marktes bzw. seiner Regulierung sollte evidenzbasiert und situationsspezifisch gefällt werden, anhand ökonomischer Kriterien wie der Rivalität, der Ausschließbarkeit oder den externen Effekten eines Gutes. Die trockene Legistik im Vertragstext geht darauf ebenso wenig ein, wie auf die durch Technologie und Umwelt hervorgerufene Dynamik der wirtschaftlichen Entwicklung. Im Gegenteil, aufgrund der zuvor erwähnten Klauseln wird Liberalisierung teilweise zur Einbahnstraße erkoren, da die Reaktionsmöglichkeiten auf missglückte Privatisierungen beschränkt sind.

Was bleibt der Volkswirtschaft?

Klar, davon alleine wird die Welt nicht untergehen, und auch nicht die Volkswirtschaft. Diese hat durch den schon länger in Kraft getretene Teil des Abkommens zum Handel gerade erst ein – aufgrund der kleinen Größe Kanadas – überschaubares Wachstum erfahren. Gegen die längst von Statten gegangene Abschaffung tarifärer Handelshemmnisse wird sich wohl kaum ein Ökonom oder eine Politikerin verwehren. In wie weit durch die zusätzlichen Teile des Abkommens nun auch die Investitionstätigkeit zunimmt, bleibt abzuwarten.

Die Entscheidung über diese zusätzlichen Teile ist und bleibt daher wie vieles in der Wirtschaft und Wirtschaftspolitik eine Entscheidung unter Unsicherheit. Kritiker, Skeptiker und Pessimistinnen mögen in CETA gar einen Knebelvertrag sehen und potenzielle Klagen wie ein Damoklesschwert über jeder wirtschaftspolitischen Entscheidungen der Zukunft schweben sehen. Streng Marktgläubige und bedingungslose Optimistinnen hingegen werden in CETA bloß den gängigen Usus liberaler Spielregeln zur Absicherung gegen willkürliche politische Entscheidungen sehen. Für beide Sichtweisen finden sich Argumente und diese untermauernde Einzelfälle. Es gibt sie die Milliardenklagen von Konzernen, wie sie etwa Deutschland rund um den Atomausstieg kennengelernt hat. Doch entschieden selbst die bisher zuständigen privaten Schiedsgerichte nicht ständig und leichtfertig für die klagenden Konzerne. Und so wie die Notwendigkeit eines Investitionsschutzes bei entwickelten Rechtssystemen wie Kanada und der Europäischen Union in Frage gestellt werden kann, sind bei wirtschaftlich und politisch ähnlich entwickelten Volkswirtschaften wie Kanada und Europa auch Horrorszenarien von fallenden Standards in Arbeits-, Umwelt- oder Konsumentenschutz unwahrscheinlich.

Ein finales Urteil über die Notwendigkeit und den gesamtgesellschaftlichen Nutzen eines so umfassenden Abkommens basiert also zu einen großen Teil auf etwas, das der ökonomischen Disziplin nicht immer sonderlich gut glückt: Prognosen. Aktuelle Studien unterstreichen, dass es keine allgemeingültigen Prognosen zu Wirtschafts- und Handelsabkommen gibt. Was der optimale Grad an Handelsliberalisierung ist, ist von den miteinander verhandelnden Volkswirtschaften, deren Wirtschafts- und Bevölkerungsstruktur sowie vor allem von deren Präferenzen abhängig. Aus gutem Grund hat die Politik bereits aus negativen Erfahrungen und Kritik gelernt. Der Vertragstext von CETA und neuerer Abkommen verzichtet bereits auf einige umstrittene Liberalisierungsmaßnahmen früherer Vorlagen. Am Ende kommt es darauf an, wie und zu welchen Gunsten der Investitionsgerichtshof den Vertragstext in Zukunft auslegen wird. Die ökonomische Sorge wird damit am Ende zum juristischen Streitfall, wirtschaftspolitische Rechthaberei eine Frage noch zu klärenden Rechts.

 

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Confirmed: Raising tariffs is shooting yourself in the foot

As everybody knows from Econ 101, protective tariffs are harmful for the country that imposes them. A protective tariff is a tax on imports that is so high as to make all imports fall to zero.

But there is an argument why a low tariff may be better than no tariff at all. The reason is that a large country (large compared to its trading partners) faces an upward-sloping supply curve for its imports such that a fall in import demand lowers the world-market price of imported goods. Hence, part of the cost of the increased tariff would fall on the rest of the world due to lower export prices (a fall in the terms of trade) while the country that imposed the tariff might win overall.

Whatever the theoretical merits and demerits of this argument, recent experience with tariff increases in the US (aka Trump’s Trade War) provides powerful evidence against it.

In a newly released paper, Amiti, Redding and Weinstein show that the tariffs imposed last year by the Trump administration had two main effects:

1) US prices of imported goods rose one-for-one with increases in tariff rates.

2) Import demand decreased substantially with an estimated price elasticity of 6 (i.e. 6 percent lower imports for every 1 percent of higher tariffs).

As a consequence of these two results the paper estimates the welfare costs of the Trade War to be about 6.9 billion dollars. While that is not a huge number compared to the total size of the US economy, keep in mind that we’re only talking about a marginal change of the average tariffs from 1.5 to about 3.25 percent. And remember that the welfare costs rise with the square of the applied tariff rate. So should tariffs go up more in the future, the welfare costs will be much bigger.

I regard this as decisive evidence that the optimum tariff is indeed zero. Note that finding No. 1 implies that American consumers are paying the full cost of the tariff increase, with no terms-of-trade effect on the rest of the world. If even the largest economy in the world cannot improve their terms of trade by increasing tariffs, then smaller economies have no hope of doing so either. Raising tariffs is indeed shooting yourself in the foot.

Moreover, this paper is also a triumph for simple textbook economics. The results of Trump’s tariffs are exactly what one would expect from the kind of supply-and-demand model taught in Econ 101. As Tyler Cowen points out, the complete pass-through of tariffs to consumer prices also implies that monopoly power is not a big issue in these markets. It’s good to know that the much-maligned perfect competition partial equilibrium models still gets some important things right.