Wie groß ist der Spielraum für eine Steuersenkung in Österreich?


Irgendwann in der laufenden Legislaturperiode wird es eine größere Steuerreform geben. Das war eines der zentralen Wahlversprechen der jetzigen Regierungsparteien. Die genaue Ausgestaltung steht noch zur Debatte, aber der Gesamtumfang wurde schon verkündet: 6,5 Milliarden Euro sollen es sein.

Nun fragt man sich, ob denn eine Steuersenkung in diesem Umfang möglich ist, nachdem die Staatsschulden immer noch über der Maastricht-Grenze von 60% des BIP liegen und das Budget nur knapp im positiven Bereich ist. Um mit den legendären Worten unseres Bundespräsidenten zu sprechen: Wie geht des z’sam?

Spielraum für eine Steuersenkung gibt es dann, wenn die derzeitigen Staatseinnahmen höher sind als zur langfristigen Stabilisierung der Staatsschulden notwendig. Derzeit liegt die Schuldenquote bei 73,8% und die Staatseinnahmen insgesamt bei 48,6%. Die Staatsausgaben liegen bei 48,5%, wovon 1,7% Ausgaben für die Zinsen auf die ausstehenden Staatsschulden sind. Zieht man letztere von den Gesamtausgaben ab, kommt man auf die sogenannten primären Staatsausgaben, die bei 46,8% liegen. Daraus ergibt sich ein Primär-Budgetüberschuss von 1,8%. (Dieser Überschuss ist wesentlich höher als die 0,1%, die man in Zeitungen liest, weil in unserer Zahl eben die Zinszahlungen nicht berücksichtigt werden.)

Die Veränderung der Schuldenquote (B) entsteht aus zwei Komponenten: zum einen aus dem laufenden Primärdefizit (d.h. der Differenz zwischen Primärausgaben G und den Einnahmen T, jeweils in Relation zum BIP gemessen) und der Zinsbelastung aus den bestehenden Schulden. Diese zweite Komponente hängt wiederum von der Differenz zwischen dem Zinssatz auf Staatsanleihen (r) und der Wachstumsrate des BIP (g) ab. In Symbolen:

dB = (r-g)B + G – T.

Derzeit ist der Zinssatz auf langfristige Staatsanleihen bei historisch niedrigen 0,7% während das Wachstum bei 2,4% liegt, d.h. r-g = 1.7%. Unter diesen Bedingungen würde die Schuldenquote quasi „von alleine“ fallen, solange das Primärdefizit nicht mehr 1,3% vom BIP beträgt. Daraus ergibt sich ein Spielraum für Steuersenkungen.

Aber wie groß ist jetzt dieser Spielraum? Das langfristig notwendige Niveau der Staatseinnahmen T* ergibt sich daraus wie folgt:

T* = (r-g)B* + G*,

wobei das Sternchen den langfristigen Wert der jeweiligen Variablen anzeigt. Der Spielraum für eine Steuersenkung ist die Differenz zwischen den derzeitigen Einnahmen T und dem langfristig notwendigen Wert T*.

Um T* zu berechnen müssen wir also drei Dinge wissen:

  1. das langfristig angestrebte Ziel für den Anteil der primären Staatsausgaben am BIP,
  2. das langfristig angestrebte Ziel für die Schuldenquote,
  3. die langfristige Differenz zwischen dem Zinssatz und dem BIP-Wachstum.

In meinem in nachstehender Tabelle gezeigten Szenario gehe ich von folgenden Annahmen aus:

  1. Die primären Staatsausgaben sollen am derzeitigen Niveau von rund 47% des BIP beibehalten werden.
  2. Die Schuldenquete soll im Einklang mit den Maastricht-Kriterien auf 60% stabilisiert werden.
  3. Die Zins-Wachstums-Differenz liegt am historischen Durchschnittswert von rund 0,2%.
DerzeitSzenario 1Szenario 2
Staatsschulden in % des BIP (B)73,860,060,0
Zins-Wachstums-Differenz in % (r-g)
-1,70,2-0,7
Staatsausgaben in % des BIP (G)46,847,047,0
Staatseinnahmen in % des BIP (T)48,647,146,6
implizierter Spielraum in % des BIP1,52,0

In diesem Szenario beträgt der Spielraum 1,5% des BIP (Differenz zwischen den derzeitigen 48,6% und den langfristig notwendigen 47,1%). Das wären also rund 5,7 Milliarden Euro. In einem alternativen Szenario rechne ich mit einer Zins-Wachstums-Differenz von -0,7%, die ungefähr in der Mitte zwischen dem historischen Durchschnitt und den derzeitigem Wert liegt. In diesem Fall steigt der Spielraum auf 2% bzw. 7,8 Milliarden Euro an. Die vom Finanzminister kolportierten 6,5 Milliarden liegen also dazwischen. Natürlich kann man sich auch Szenarien ausdenken, in denen es keinen Spielraum gibt: z.b. wenn die Zinsen wesentlich stärker steigen und das Wachstum einbricht. Dafür sehe ich jedoch derzeit keine Anzeichen.

Fazit: Eine Steuersenkung im Bereich von 6,5 Milliarden ist durchaus vereinbar mit einer langfristig stabilen Schuldenquote – und zwar ohne, dass dazu Einsparungen bei den Ausgaben notwendig wären. Allerdings: Die Krux bei der ganzen Sache ist die Zins-Wachstums-Differenz. Momentan ist diese stark negativ, was einen historischen Ausnahmefall darstellt. Die große Frage in den kommenden Jahren wird sein, ob und in wie weit sich die Zinsen auf ihren historischen Durchschnitt zurück bewegen werden.

Stammtischmythen im Faktencheck: Sind öffentliche Schulden wählbar?

Wer kennt das nicht: Pseudopolitische Diskussionen, bei denen mit überzeugend wirkenden Fakten argumentiert wird. Anekdotische Evidenz ist schnell parat: Das ein oder andere konkrete Beispiel wird zum Beleg einer allgemein gültigen These hochstilisiert und muss dafür herhalten, eine gesamte Theorie zu bestätigen. Meistens klingt das ganze Konstrukt auch sehr plausibel und zu schnell gibt man sich mit dem Gedanken zufrieden, dass die Person, welche diese Thesen so selbstsicher verbreitet, sich bestimmt eingehend mit dem Thema befasst hat oder zumindest jemanden kennt, der jemanden kennt, der das alles ja viel viel besser weiß…

Eine dieser Thesen, die ich immer wieder höre, ist die, der “Schuldenpartei SPÖ”. Die ÖVP, die sich ja gern als wirtschaftsfreundliche Partei gibt und der Gegenspielerin SPÖ jegliche Wirtschaftskompetenz abspricht, ist in der Lage, mit den öffentlichen Finanzen hauszuhalten, während die SPÖ blindlings in die Schuldenfalle tappt. Schlagwörter wie “Nulldefizit”, “deficit spending” und “Kreisky-Ära” sind parat und die gelernte Österreicherin weiß ganz genau, worum es geht.

Tendenziell werden öffentliche Schulden auch als furchtbares Übel angesehen. Die magische, aber nicht wirklich relevante 60%-des-BIPs-Grenze, schwebt wie ein Damoklesschwert über Europa. Alles darüber ist schrecklich, alles darunter toll. Allzu oft wird übersehen, dass Staaten oder Gebietskörperschaften im Gegensatz zu menschlichen Schuldnern kein automatisches natürliches Ende erleben: “mors certa hora incerta” gilt hier nicht. Darüber hinaus verfügen Menschen auch nur selten über Steuerhohheit, mit der sie sich ihr Einkommen quasi selbst regeln können. Dies sind nur einige Aspekte, die erklären, warum die Probleme von privaten Schulden nicht direkt auf öffentliche Schulden übertragbar sind. Schulden sind per se weder gut noch schlecht. Aber die Eigenschaften von Staatsschulden ist hier gar nicht das Thema (diese wurden auf diesem Blog aber bereits mehrmals zumindest am Rande diskutiert: siehe hier und hier). Vielmehr geht es in diesem Artikel darum, die These zu testen, ob “SPÖ-Regierungen” tatsächlich mit höheren Schuldenständen in Zusammenhang stehen. Da ich diese These mehrmals im Zusammenhang mit dem Haushaltsgebaren von Gemeinden gehört habe, ziehe ich nun auch diese heran und betrachte die öffentlichen Schulden der steirischen Gemeinden. Daten zu den Schuldenstäden pro Kopf für 2013 und 2014 sind bei Statistik Austria zu finden. Um Gemeinden nach SPÖ- und ÖVP-Zugehörigkeit zu klassifizieren, ziehe ich die Ergebnisse der Gemeinderatswahlen 2005 und 2010 heran, welche das Land Steiermark zum Download bereit stellt.
Schulden sind eine Sache, die nicht plötzlich entsteht oder plötzlich verschwindet. Maßgeblichen Einfluss darauf hat man, wenn man über längere Zeit eine gewisse Politik verfolgen kann. Ideologische Einflüsse auf den Schuldenstand sind daher dann zu erwarten, wenn über längere Zeit, bevor der Schuldenstand gemessen wird, dieselbe Partei an der Macht ist. Das ist auch der Grund, warum ich die Wahlergebnisse von 2005 und 2010 heranziehe, um die Schulden für die Jahre 2013 und 2014 zu analysieren. Zum Zeitpunkt der Analyse, waren die Schuldenstände von 2015 noch nicht vollständig abrufbar. Darüber hinaus gab es mit der Gemeindestrukturreform in der Steiermark 2015 wesentliche Änderungen, welche die Analyse unsauber machen würde. Um den Einfluss von Einzeleffekten gering zu halten, betrachte ich im folgenden stets die durchschnittlichen pro Kopf Schulden aus den Jahren 2013 und 2014.

Zu aller erst: Wie kann man eine Gemeinde als SPÖ- oder ÖVP-Gemeinde klassifizieren? Das ist gar keine so einfache Frage und diverse Strategien sind denkbar. Ich habe mich hier dafür entschieden, ausschließlich jene Gemeinden heranzuziehen, in denen sowohl 2005 als auch 2010 dieselbe Partei stimmenstärkste Kraft wurde. Die folgende Abbildung zeigt die Wahlergebnisse der steirischen Gemeinden bei den Gemeinderatswahlen 2005 und 2010 (bzw. 2008 und 2012 in der Landeshauptstadt Graz). Die Analyse basiert auf den Grenzen von 2013, also jener Struktur vor der allgemeinen Gemeindestrukturreform, aber nach der Zusammenlegung von Buch-Geiseldorf mit Sankt Magdalena am Lemberg und Hafning bei Trofaiach mit Gai und Trofaiach.

wahl

Ergebnisse der steirischen Gemeinderatswahlen 2005 und 2010 (bzw. in Graz 2008 und 2012).

 

Die nachfolgende Abbildung zeigt die Zuordnung zu schwarzen und roten Gemeinden nach der oben beschriebenen Strategie. Damit sind noch 489 von 539 Gemeinden im Rennen. (Man beachte die politische Persistenz in der grünen Mark!) Davon sind 350 der ÖVP und 139 der SPÖ zuordenbar. Jene Gemeinden, die nicht eindeutig einer der beiden Großparteien zugeordnet werden konnten, sind grau eingefärbt.

zuordnung

Zuordnung von Gemeinden zu Parteien.

 

Wie sieht es nun mit dem Schuldenstand in den von der SPÖ bzw. ÖVP geleiteten Gemeinden aus?

Durchschnittliche pro Kopf Schulden (2013-2014) der steirischen Gemeinden.

Durchschnittliche pro Kopf Schulden (2013-2014) der steirischen Gemeinden.

Im Mittelwert ist der Schuldenstand von schwarzen Gemeinden mit 1.581 € pro Kopf de facto gleich hoch wie jener von roten Gemeinden (1.582 €). Betrachtet man die gesamte Verteilung wird ersichtlich, dass es tatsächlich kaum Unterschiede zwischen roten und schwarzen Gemeinden gibt.

 

durchschnittliche_schulden

Durchschnittliche pro Kopf Schulden (2013-2014) in schwarzen und roten Gemeinden.

 

Die höchsten Schulden hat die kleine ÖVP-Gemeinde Teufenbach in Murau. (Bad Radkersburg hatte sogar noch höhere Schulden, da in dieser Gemeinde jedoch 2005 eine Bürgerliste knapp vorne lag und 2010 die ÖVP stimmenstärkste Partei wurde, fließen diese Daten nicht in die Analyse mit ein.)

Auch ein additives Probit-Modell, welches die Wahrscheinlichkeit modelliert, dass bei gegebenem pro Kopf Schuldenstand eine SPÖ-Gemeinde vorliegt, lehnt jeglichen Unterschied zwischen den beiden Gemeindetypen ab. Gäbe es den probagierten Zusammenhang zwischen hohen Schulden und SPÖ-Gemeindeführung, würde man einen steigenden Verlauf des geschätzten Effekts erwarten, der deutlich von Null verschieden ist. Der geschätze Verlauf hat damit jedoch rein gar nichts zu tun.

schulden_effekt

Output eines additiven Probit-Modells.

 

(Für Statistik-Interessierte: Die grau gepunktete Linie gibt das Null-Niveau und die schwarz gestrichelten Linien ± 2 Standardaweichungen an. Die schwarzen Striche am unteren Rand stellen die Beobachtungen dar. Aufgrund der wenigen Beobachtungen im oberen Bereich ergeben sich dort sehr große Standardfehler.) Ein Standard-Probit-Modell kommt zu einem vergleichbaren Ergebnis.

Man könnte sich nun noch überlegen, dass es nicht genügt, stimmenstärkste Partei zu sein, um die eigenen politischen Vorstellungen im großen Stil umzusetzen. Als Robustheitscheck wiederhole ich die Analysen nun auch für den eingeschränkten Datensatz, der nur jene Gemeinden inkludiert, in denen die stimmenstärkste Partei bei beiden Wahlen zumindest 50% der Stimmen erhalten hat. Jene Gemeinden, die dieses Kriterium erfüllen, sind in der folgenden Abbildung dargestellt.

absolute_Mehrheiten

Zuordnung von Gemeinden, in denen die stimmenstärkste Partei in beiden Wahlen mindestens 50% der Stimmen erhalten hat.

 

In der Analyse sind nun noch 308 ÖVP-Gemeinden und 119 SPÖ-Gemeinden inkludiert. Die Ergebnisse ändern sich dadurch jedoch kaum: Die mittleren Schulden belaufen sich in SPÖ Gemeinden nun auf 1.587 € pro Kopf und in ÖVP Gemeinden auf 1.549 €.

Die Stammtischhypothese der “Schuldenpartei SPÖ” lässt sich hier also in jeder Hinsicht widerlegen. In der nächsten Diskussion haben Sie, liebe Leserinnen und Leser, einen klaren Argumentationsvorteil! Sie müssen zumindest in dieser Frage nicht mehr auf Intuition zurückgreifen, sondern haben handfeste Daten zur Hand. Aber vergessen Sie bitte nie: Eine Analyse kann nur über ihren tatsächlichen Gegenstand der Analyse Aussagen treffen. Nachdem ich mich auf steirische Gemeinden in der jüngeren Vergangenheit beschränkt habe, können diese Aussagen also nicht direkt auf das Verhalten der Landes- oder Bundesparteien, auf die Finanzgebaren anderer österreichischer Gemeinden oder auf andere historische Zeiträume übertragen werden. Dafür müssten separate Analysen durchgeführt werden.