Die Gegenfinanzierung von Steuerreformen: Eine Pi-mal-Daumen-Rechnung

Vor der anstehenden Nationalratswahl haben die wahlwerbenden Parteien ihre Steuerpläne vorgestellt. Sowohl SPÖ als auch ÖVP und FPÖ versprechen Steuersenkungen, hauptsächlich bei der Lohn- und Einkommenssteuer. Wie immer bei solchen Versprechen stellt sich die Frage der Gegenfinanzierung, d.h. an welcher Stelle im Staatsbudget Ausgaben eingespart werden soll. Und dabei sorgt ein Punkt immer wieder für Verwunderung: das Volumen der vorgeschlagenen Einsparungen ist immer geringer als das Volumen der Steuersenkungen. Zum Beispiel: Im Reformvorschlag der Volkspartei steht eine Senkung der Steuern und Abgaben von 12 Milliarden einer Ausgabensenkung von 8 Milliarden gegenüber. Woher sollen die restlichen 4 Milliarden kommen? Die Antwort lautet: aus Mehreinnahmen durch höheres Wirtschaftswachstum.

Wie soll das gehen und sind Mehreinnahmen in dieser Höhe realistisch?

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Zur Kern-Schelling Debatte um die Zukunft der EU und Österreichs

In seinen Vorstellungen zu einer Überwindung der Krise in der Europäischen Union, die er am 12. September in der FAZ veröffentlichte, hat Bundeskanzler Christian Kern höheren Investitionen das Wort geredet. Sein Befund war der einer fallenden Investitionstätigkeit im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt in vielen Ländern Europas vor allem aber in den Krisenländern Südeuropas. Der Bundeskanzler erwartet keine Verbesserung der wirtschaftlichen Situation und ein Verpassen von Zukunftschancen, wenn die Investitionen nicht ansteigen. Diese Einschätzung ist nicht wirklich neu und wird von vielen Ökonomen geteilt unabhängig davon wo die „normale“ Investitionsquote angesetzt wird. Wahrscheinlich würde Finanzminister Schelling der Analyse ebenfalls zustimmen.

Die beiden Politiker unterscheiden sich in der Rolle, die sie dem Staat in der Auflösung der Investitionsflaute zuteilen. Während Bundeskanzler Kern den Staat in der Verpflichtung sieht, die Infrastrukturausgaben wenigstens nicht weiter zu kürzen und die Austeritätspolitik nicht als alternativlos ansieht, hält Finanzminister Schelling höhere Staatsausgaben für den falschen Weg, mehr Dynamik in der Wirtschaft zu entfachen. Das verlagert die Debatte von der Investitionsschwäche zur Finanzierung von staatlichen Investitionen. Dort gehört sie eigentlich aber gar nicht hin. Die Lücke kann in einer Marktwirtschaft nur durch Unternehmen und Haushalte nicht aber dauerhaft durch den Staat geschlossen werden. Andererseits gibt es mindestens drei gute Gründe kurzfristig die staatlichen Investitionen zu erhöhen, um die Flaute zu beenden und wirtschaftliche Dynamik anzustoßen.

Erstens, haben die Staaten sehr lange besonders bei Investitionen gespart und sind damit für einen Teil des Rückgangs verantwortlich. Das ist nicht ohne Konsequenzen für den Infrastrukturbestand. Im vom Finanzminister für die Haushaltsüberschüsse gelobten Deutschland ist jede zweite Autobahnbrücke reparaturbedürftig. Irgendwann müssen die Ressourcen zur Reparatur aufgebracht werden. Es ist daher unklar, warum eine Schulden-finanzierte Reparatur Belastungen in die Zukunft verschiebt, eine unterlassene Reparatur aber nicht. Deutschlands Investitionsstau war nur ein Beispiel, in anderen Ländern sieht es nicht besser aus. Und das sind nur Reparaturmaßnahmen, nicht die Zukunftsinvestitionen von denen der Bundeskanzler sprach. Zweitens, sind die Kosten für eine Fremdfinanzierung staatlicher Investitionen derzeit null oder wenigstens doch sehr niedrig. Die soziale Rendite staatlicher Investitionen müsste also negativ sein, um den Schelling-Test der Finanzierbarkeit zu reißen. Drittens, schließlich, kann Stabilisierungspolitik Konjunktur-belebende Wirkungen haben. Nach dem Lehman-Schock 2008 haben sowohl Österreich als auch Deutschland damit sehr gute Erfahrungen gemacht, selbst wenn funktionsfähige Autos auf Kosten der Steuerzahlen verschrottet wurden.

Ich teile die Analyse und sympathisiere mich mit der Lösung und doch stimmt für mich im Ton etwas nicht in den Vorstellungen des Bundeskanzlers zur Überwindung der europäischen Krise und zur Stimulierung der wirtschaftlichen Situation in Österreich. Es ist die Regierung als einzig handelnde Akteurin, die etwas für die Bürger tun muss postuliert der Bundeskanzler: in Europa muss sie für Gerechtigkeit sorgen und in Österreich 200.000 neue Arbeitsplätze schaffen und Vollbeschäftigung bringen. Der erste Punkt ist einfach nicht richtig: es ist nicht die EU, die für inter-personelle Umverteilung (sieht man von den Bauern ab) zuständig ist. Das ist Aufgabe der Nationalstaaten. Der zweite Punkt ist gefährlich. Natürlich kann die Regierung keine Vollbeschäftigung verordnen. Vollbeschäftigung ist keine Politikvariable, es ist ein Marktergebnis. Dafür kann und soll die Regierung arbeiten aber sie sollte sich nicht eine Größe zur Messlatte erklären, die sie nicht vollständig beeinflussen kann. Das reduziert die Unzufriedenheit sicher nicht, wenn das Ziel nicht erreicht wird.

200.000 neue Arbeitsplätze entstehen bis 2020 sicherlich. Angesichts des steigenden Arbeitsangebots (verlängerte Lebensarbeitszeit, Erhöhung der Beschäftigungsquoten von Frauen) sogar netto (neu abzüglich der verlorenen), aber Vollbeschäftigung wird wohl trotzdem nicht erreicht werden. Es braucht bei größeren Umbrüchen einfach Zeit bis sich das komplexe System angepasst hat. Arbeitsplätze allein werden daher wohl nicht die Lösung sein. Eine Lösung wird es ohne die Mitarbeit motivierter Bürger auch nicht geben, ebenso wenig wie es Gerechtigkeit geben kann, die nur in der Übernahme der Globalisierungs- und Modernisierungsrisiken durch die Gesellschaft besteht. Die gesamte Gerechtigkeitsdebatte krankt daran, dass wir als Gesellschaft nicht um eine mehrheitlich akzeptierte Vorstellung von Gerechtigkeit ringen. Dieses Ringen verlangte die Einbeziehung des Bürgers und davon war wenig zu lesen.

Vielleicht kamen die scharfen Angriffe des Finanzministers (zwei Salto rückwärts, Populismus, Sackgasse) ja daher, inhaltlich sind sie schwerer zu verstehen.

Stammtischmythen im Faktencheck: Sind öffentliche Schulden wählbar?

Wer kennt das nicht: Pseudopolitische Diskussionen, bei denen mit überzeugend wirkenden Fakten argumentiert wird. Anekdotische Evidenz ist schnell parat: Das ein oder andere konkrete Beispiel wird zum Beleg einer allgemein gültigen These hochstilisiert und muss dafür herhalten, eine gesamte Theorie zu bestätigen. Meistens klingt das ganze Konstrukt auch sehr plausibel und zu schnell gibt man sich mit dem Gedanken zufrieden, dass die Person, welche diese Thesen so selbstsicher verbreitet, sich bestimmt eingehend mit dem Thema befasst hat oder zumindest jemanden kennt, der jemanden kennt, der das alles ja viel viel besser weiß…

Eine dieser Thesen, die ich immer wieder höre, ist die, der “Schuldenpartei SPÖ”. Die ÖVP, die sich ja gern als wirtschaftsfreundliche Partei gibt und der Gegenspielerin SPÖ jegliche Wirtschaftskompetenz abspricht, ist in der Lage, mit den öffentlichen Finanzen hauszuhalten, während die SPÖ blindlings in die Schuldenfalle tappt. Schlagwörter wie “Nulldefizit”, “deficit spending” und “Kreisky-Ära” sind parat und die gelernte Österreicherin weiß ganz genau, worum es geht.

Tendenziell werden öffentliche Schulden auch als furchtbares Übel angesehen. Die magische, aber nicht wirklich relevante 60%-des-BIPs-Grenze, schwebt wie ein Damoklesschwert über Europa. Alles darüber ist schrecklich, alles darunter toll. Allzu oft wird übersehen, dass Staaten oder Gebietskörperschaften im Gegensatz zu menschlichen Schuldnern kein automatisches natürliches Ende erleben: “mors certa hora incerta” gilt hier nicht. Darüber hinaus verfügen Menschen auch nur selten über Steuerhohheit, mit der sie sich ihr Einkommen quasi selbst regeln können. Dies sind nur einige Aspekte, die erklären, warum die Probleme von privaten Schulden nicht direkt auf öffentliche Schulden übertragbar sind. Schulden sind per se weder gut noch schlecht. Aber die Eigenschaften von Staatsschulden ist hier gar nicht das Thema (diese wurden auf diesem Blog aber bereits mehrmals zumindest am Rande diskutiert: siehe hier und hier). Vielmehr geht es in diesem Artikel darum, die These zu testen, ob “SPÖ-Regierungen” tatsächlich mit höheren Schuldenständen in Zusammenhang stehen. Da ich diese These mehrmals im Zusammenhang mit dem Haushaltsgebaren von Gemeinden gehört habe, ziehe ich nun auch diese heran und betrachte die öffentlichen Schulden der steirischen Gemeinden. Daten zu den Schuldenstäden pro Kopf für 2013 und 2014 sind bei Statistik Austria zu finden. Um Gemeinden nach SPÖ- und ÖVP-Zugehörigkeit zu klassifizieren, ziehe ich die Ergebnisse der Gemeinderatswahlen 2005 und 2010 heran, welche das Land Steiermark zum Download bereit stellt.
Schulden sind eine Sache, die nicht plötzlich entsteht oder plötzlich verschwindet. Maßgeblichen Einfluss darauf hat man, wenn man über längere Zeit eine gewisse Politik verfolgen kann. Ideologische Einflüsse auf den Schuldenstand sind daher dann zu erwarten, wenn über längere Zeit, bevor der Schuldenstand gemessen wird, dieselbe Partei an der Macht ist. Das ist auch der Grund, warum ich die Wahlergebnisse von 2005 und 2010 heranziehe, um die Schulden für die Jahre 2013 und 2014 zu analysieren. Zum Zeitpunkt der Analyse, waren die Schuldenstände von 2015 noch nicht vollständig abrufbar. Darüber hinaus gab es mit der Gemeindestrukturreform in der Steiermark 2015 wesentliche Änderungen, welche die Analyse unsauber machen würde. Um den Einfluss von Einzeleffekten gering zu halten, betrachte ich im folgenden stets die durchschnittlichen pro Kopf Schulden aus den Jahren 2013 und 2014.

Zu aller erst: Wie kann man eine Gemeinde als SPÖ- oder ÖVP-Gemeinde klassifizieren? Das ist gar keine so einfache Frage und diverse Strategien sind denkbar. Ich habe mich hier dafür entschieden, ausschließlich jene Gemeinden heranzuziehen, in denen sowohl 2005 als auch 2010 dieselbe Partei stimmenstärkste Kraft wurde. Die folgende Abbildung zeigt die Wahlergebnisse der steirischen Gemeinden bei den Gemeinderatswahlen 2005 und 2010 (bzw. 2008 und 2012 in der Landeshauptstadt Graz). Die Analyse basiert auf den Grenzen von 2013, also jener Struktur vor der allgemeinen Gemeindestrukturreform, aber nach der Zusammenlegung von Buch-Geiseldorf mit Sankt Magdalena am Lemberg und Hafning bei Trofaiach mit Gai und Trofaiach.

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Ergebnisse der steirischen Gemeinderatswahlen 2005 und 2010 (bzw. in Graz 2008 und 2012).

 

Die nachfolgende Abbildung zeigt die Zuordnung zu schwarzen und roten Gemeinden nach der oben beschriebenen Strategie. Damit sind noch 489 von 539 Gemeinden im Rennen. (Man beachte die politische Persistenz in der grünen Mark!) Davon sind 350 der ÖVP und 139 der SPÖ zuordenbar. Jene Gemeinden, die nicht eindeutig einer der beiden Großparteien zugeordnet werden konnten, sind grau eingefärbt.

zuordnung

Zuordnung von Gemeinden zu Parteien.

 

Wie sieht es nun mit dem Schuldenstand in den von der SPÖ bzw. ÖVP geleiteten Gemeinden aus?

Durchschnittliche pro Kopf Schulden (2013-2014) der steirischen Gemeinden.

Durchschnittliche pro Kopf Schulden (2013-2014) der steirischen Gemeinden.

Im Mittelwert ist der Schuldenstand von schwarzen Gemeinden mit 1.581 € pro Kopf de facto gleich hoch wie jener von roten Gemeinden (1.582 €). Betrachtet man die gesamte Verteilung wird ersichtlich, dass es tatsächlich kaum Unterschiede zwischen roten und schwarzen Gemeinden gibt.

 

durchschnittliche_schulden

Durchschnittliche pro Kopf Schulden (2013-2014) in schwarzen und roten Gemeinden.

 

Die höchsten Schulden hat die kleine ÖVP-Gemeinde Teufenbach in Murau. (Bad Radkersburg hatte sogar noch höhere Schulden, da in dieser Gemeinde jedoch 2005 eine Bürgerliste knapp vorne lag und 2010 die ÖVP stimmenstärkste Partei wurde, fließen diese Daten nicht in die Analyse mit ein.)

Auch ein additives Probit-Modell, welches die Wahrscheinlichkeit modelliert, dass bei gegebenem pro Kopf Schuldenstand eine SPÖ-Gemeinde vorliegt, lehnt jeglichen Unterschied zwischen den beiden Gemeindetypen ab. Gäbe es den probagierten Zusammenhang zwischen hohen Schulden und SPÖ-Gemeindeführung, würde man einen steigenden Verlauf des geschätzten Effekts erwarten, der deutlich von Null verschieden ist. Der geschätze Verlauf hat damit jedoch rein gar nichts zu tun.

schulden_effekt

Output eines additiven Probit-Modells.

 

(Für Statistik-Interessierte: Die grau gepunktete Linie gibt das Null-Niveau und die schwarz gestrichelten Linien ± 2 Standardaweichungen an. Die schwarzen Striche am unteren Rand stellen die Beobachtungen dar. Aufgrund der wenigen Beobachtungen im oberen Bereich ergeben sich dort sehr große Standardfehler.) Ein Standard-Probit-Modell kommt zu einem vergleichbaren Ergebnis.

Man könnte sich nun noch überlegen, dass es nicht genügt, stimmenstärkste Partei zu sein, um die eigenen politischen Vorstellungen im großen Stil umzusetzen. Als Robustheitscheck wiederhole ich die Analysen nun auch für den eingeschränkten Datensatz, der nur jene Gemeinden inkludiert, in denen die stimmenstärkste Partei bei beiden Wahlen zumindest 50% der Stimmen erhalten hat. Jene Gemeinden, die dieses Kriterium erfüllen, sind in der folgenden Abbildung dargestellt.

absolute_Mehrheiten

Zuordnung von Gemeinden, in denen die stimmenstärkste Partei in beiden Wahlen mindestens 50% der Stimmen erhalten hat.

 

In der Analyse sind nun noch 308 ÖVP-Gemeinden und 119 SPÖ-Gemeinden inkludiert. Die Ergebnisse ändern sich dadurch jedoch kaum: Die mittleren Schulden belaufen sich in SPÖ Gemeinden nun auf 1.587 € pro Kopf und in ÖVP Gemeinden auf 1.549 €.

Die Stammtischhypothese der “Schuldenpartei SPÖ” lässt sich hier also in jeder Hinsicht widerlegen. In der nächsten Diskussion haben Sie, liebe Leserinnen und Leser, einen klaren Argumentationsvorteil! Sie müssen zumindest in dieser Frage nicht mehr auf Intuition zurückgreifen, sondern haben handfeste Daten zur Hand. Aber vergessen Sie bitte nie: Eine Analyse kann nur über ihren tatsächlichen Gegenstand der Analyse Aussagen treffen. Nachdem ich mich auf steirische Gemeinden in der jüngeren Vergangenheit beschränkt habe, können diese Aussagen also nicht direkt auf das Verhalten der Landes- oder Bundesparteien, auf die Finanzgebaren anderer österreichischer Gemeinden oder auf andere historische Zeiträume übertragen werden. Dafür müssten separate Analysen durchgeführt werden.