Mehr zur erstaunlichen Stabilität des Steuersystems

In seinem Kommentar auf meinen letzten Blogeintrag macht Rudi Dujmovits auf eine mögliche Theorie zur Reform der Körperschaftssteuer von 2005 aufmerksam. Timon Scheuer und andere haben mich auf sozialen Medien auch schon darauf hingewiesen.

Nochmal zur Wiederholung: Das Rätsel ist, warum trotz einer Senkung der Körperschaftssteuer von 34 auf 25% des Unternehmensgewinns die Einnahmen aus dieser Steuer konstant geblieben bzw. sogar leicht gestiegen sind.

Rudis Theorie lautet, dass der Effekt durch Umgründungen von Personengesellschaften in Kapitalgesellschaften entstanden ist. Die Steuerreform bietet einen Anreiz dafür. Um das zu verstehen betrachten wir eine Unternehmerin mit 100.000 Euro Jahresgewinn. Sie hat vereinfacht gesagt zwei Möglichkeiten diesen zu versteuern. Entweder sie versteuert ihn als Einzelunternehmerin gemäß ihrem persönlichen Einkommenssteuertarif. Damit zahlt sie ca. 45.000 Euro* an Einkommenssteuern (der genaue Betrag hängt von vielen Details ab), also 45% von ihrem Bruttoeinkommen. Die andere Möglichkeit wäre eine Kapitalgesellschaft zu gründen. Dann würde sie 100.000 Euro als Unternehmensgewinn deklarieren, davon zunächst die Körperschaftssteuer und dann bei Auszahlung des Nettogewinns nochmal Kapitalertragssteuer abführen. Nachstehende Tabelle zeigt wie viel sie vor und nach der Steuerreform von 2005 zahlen müsste:

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Bei einer Umgründung hätte unsere Unternehmerin vor der Reform etwa 5,500 Euro jährlich mehr an Steuern gezahlt. Nach der Reform erspart sie sich durch Umgründung ca. 1,250 Euro pro Jahr.

Tatsächlich kam es nach 2005 zu einer solchen Umgründungswelle. Laut diesem Artikel in der „Presse”  (ich danke Timon für den Link!) stieg die Zahl der GmbHs im relevanten Zeitraum um 5,2% während die Zahl der Personengesellschaften nur um 1,4% gestiegen ist. Im Zuge dieser Umgründungswelle stiegen die Einnahmen aus der Körperschaftssteuer, aber gleichzeitig sanken die Einnahmen aus der veranlagen Einkommenssteuer.

Also ist das Rätsel damit gelöst? Ich glaube nicht. Hier ist mein empirischer Einwand gegen Rudis Theorie.

Wenn der Umgründungseffekt der einzige Effekt der Steuerreform gewesen wäre, hätten die Gesamteinnahmen aus Körperschafts-, Kapitalertrags- und Einkommenssteuer sinken müssen. Jede Umgründung bewirkt ja, dass in Summe weniger Steuern gezahlt werden, andernfalls würde sich eine Umgründung nicht auszahlen. Außerdem sinken die Einnahmen aus der KöSt der schon bestehenden Kapitalgesellschaften.

Die nachfolgende Grafik kann diese Hypothese nicht wirklich bestätigen. Sie zeigt die inflationsbereinigten Einnahmen aus den drei relevanten Steuerarten vor und nach der Reform. (Datenquellen: Steuerstatistik der “Statistik Austria” und Konsumentenpreisindex von Eurostat.)

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Man sieht: die grünen Balken (Einkommenssteuer) werden nach 2005 etwas kürzer, die roten (Körperschaftssteuer) und blauen (Kapitalertragssteuer) etwas länger, aber die Gesamtlänge der Balken verändert sich kaum. Vergleicht man den Durchschnitt der Einnahmen aus den drei Jahren vor der Reform (2002-2004) mit dem Durchschnitt der drei Jahre nach der Reform (2005-2007) ergibt sich folgendes Bild: Zwar sanken die realen Einnahmen aus der ESt um 443 Mio., jedoch wurde diese Abnahme mehr als kompensiert durch den Anstieg der Einnahmen aus KöSt (+585 Mio.) und KESt (+483 Mio.). In Summe stiegen die Gesamteinnahmen real um 625 Mio. also um ca. 6%.

Natürlich gab es im betrachteten Zeitraum jede Menge anderer Ereignisse, die die Steuereinnahmen beeinflusst haben könnten. Unter anderem gab es einen allgemeinen Konjunkturaufschwung, der besonders in den Jahren 2007 und 2008 die Unternehmensgewinne sprudeln ließ. Aber auch wenn man die Zeitreihe weiterzieht, sieht man keinen langfristigen Abwärtstrend in den Unternehmenssteuern.

Ich schließe daraus, dass die Senkung der KöSt sehr wohl einen positiven Effekt über die Umgründungen hinaus gehabt haben muss. Wie genau dieser Effekt ausgesehen haben könnte, würde eine genauere Untersuchung verlangen. Vielleicht möchte ja eine oder einer unserer emsigen VWL-Studierenden eine Bachelor-Arbeit dazu schreiben.

Bis dahin sage ich mal ein vorsichtiges Hurra für die Laffer-Kurve!

*) Berichtigung: Der sachkundige Martin Kremsner schreibt, dass meine Berechnung der Einkommenssteuerlast fehlerhaft ist. Bei einem Einkommen von 100,000 Euro wäre die Steuerlast laut damaligem ESt-Tarif ca. 40,000 Euro. D.h. der steuerliche Anreiz zur Umgründung würde hier nicht bestehen. Ich habe das Zahlenbeispiel so gelassen um das zugrundeliegende Prinzip von Rudis Theorie zu erläutern. Ein besser gewähltes Beispiel wäre ein Unternehmen mit 200,000 Euro Gewinn, deren ESt-Last ca. 90,000 Euro betragen würde. Für so ein Unternehmen betrug die Steuerlast aus KöSt und KESt vor der Reform 101.000 Euro und danach 87.500 Euro. https://www.bruttonettorechner.at/einkommensteuer

 

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Die erstaunliche Stabilität des Steuersystems

Im Zuge meiner jüngsten Datenrecherchen habe ich mir u.a. die Steuerstrukturdaten von Eurostat angesehen und Erstaunliches gefunden.

Die folgende Grafik zeigt drei breite Steueraggregate im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt: Einkommenssteuern (inkludiert Lohn- und Einkommenssteuer von Haushalten sowie Steuern auf das Einkommen von Kapitalgesellschaften), Gütersteuern (inkl. Mehrwertsteuern, Mineralölsteuer, Tabaksteuer, u. dgl.) und die Gesamtsumme aus Steuern und Sozialabgaben.

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Was ich so erstaunlich daran finde? Wie flach alle diese Linien sind!

Das Gesamtsteueraufkommen bewegt sich immer um die 43% des BIP. Je 12% davon kommen von Einkommenssteuern und Gütersteuern, weiter 15% kommen aus Sozialbeiträgen und der Rest auf vermögensbezogene Steuern.

Und an dieser Struktur hat sich in den letzten zwei Jahrzehnten nichts verändert. Gar nichts. Weder die schwarz-blaue „Wende-Regierung“ zwischen 2000 und 2006, noch die „Große Koalition“ zwischen 2007 und 2016 lässt sich an dieser Grafik wirklich erkennen. In jeder Nationalratswahl wurde mindestens eine „Große Steuerreform“ angekündigt. Es gab drei Konjunkturzyklen und eine schwere Rezession. Nichts ist davon zu sehen.

Noch erstaunlicher: Wenn wir uns unsere europäischen Nachbarn anschauen, stellen wir fest, dass die fast genau dieselbe Steuerstruktur haben. Deutschland, Italien, Frankreich besteuern ihre Bürger auf ziemlich genau dieselbe Art und Weise – trotz erheblicher Unterschiede in der politischen Verfassung und der Struktur der Volkswirtschaft. (Die Schweiz stellt insofern eine Ausnahme dar, als sie wesentlich geringere Sozialabgaben haben, aber die Aufteilung von Einkommens- und Gütersteuern ist fast ident zu Österreich.)

Eine weitere erstaunliche Geschichte erzählen die Daten der Körperschaftssteuern:

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Sehen Sie was 2005 passiert ist? Nein? Keine Sorge, ich auch nicht. Und das, obwohl in diesem Jahr der Körperschaftssteuersatz von 34% auf 25% gesenkt wurde! Der Steuersatz wurde um 9%-Punkte gesenkt, aber das Steueraufkommen blieb danach wie davor bei 2,3% des BIP. Die Laffer-Kurve lässt grüßen!

Der österreichische Lohn- und Einkommenssteuertarif wurde mehrmals verändert. Die Progressionsstufen wurden angepasst, die Grenzsteuersätze neu bestimmt… und am Ende kamen immer 10% vom BIP raus.

Die Sozialversicherungssyteme in Italien, Spanien und Griechenland sind in ihren Details sicher sehr unterschiedlich. Im Aggregat nehmen sie alle genau dieselben 13% vom BIP in Anspruch – nur 2%-Punkte weniger als Deutschland und Österreich.

Ich habe keine Ahnung was das alles bedeutet. Aber ich finde es faszinierend.

Die Gegenfinanzierung von Steuerreformen: Eine Pi-mal-Daumen-Rechnung

Vor der anstehenden Nationalratswahl haben die wahlwerbenden Parteien ihre Steuerpläne vorgestellt. Sowohl SPÖ als auch ÖVP und FPÖ versprechen Steuersenkungen, hauptsächlich bei der Lohn- und Einkommenssteuer. Wie immer bei solchen Versprechen stellt sich die Frage der Gegenfinanzierung, d.h. an welcher Stelle im Staatsbudget Ausgaben eingespart werden soll. Und dabei sorgt ein Punkt immer wieder für Verwunderung: das Volumen der vorgeschlagenen Einsparungen ist immer geringer als das Volumen der Steuersenkungen. Zum Beispiel: Im Reformvorschlag der Volkspartei steht eine Senkung der Steuern und Abgaben von 12 Milliarden einer Ausgabensenkung von 8 Milliarden gegenüber. Woher sollen die restlichen 4 Milliarden kommen? Die Antwort lautet: aus Mehreinnahmen durch höheres Wirtschaftswachstum.

Wie soll das gehen und sind Mehreinnahmen in dieser Höhe realistisch?

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Verteilt der österreichische Staat von oben nach unten oder umgekehrt?

Im heutigen wirtschaftspolitischen Kaffee ging es um die Frage, ob man den Bundesländern Steuerhoheit übertragen sollte oder nicht. Ich vertrat die Argumente dafür, Christian Lager die Gegenposition. Irgendwie kamen wir am Rande auf die Umverteilungswirkung der staatlichen Einnahmen und Ausgaben als Ganzes zu sprechen.

Ich habe im Zuge der Diskussion behauptet, die Umverteilungswirkungen wären vernachlässigbar und habe das damit begründet, dass wesentliche Teile der Staatsausgaben – besonders für die Unis, öffentliche Sicherheit und das Pensionssystem – eher von unten nach oben umverteilen als umgekehrt.

Eine Studie vom WIFO aus 2005 widerspricht mir. Die Studienautoren finden eine stark progressive Wirkung der staatlichen Ausgaben in Österreich. Sie schreiben:

„Wählt man Äquivalenzeinkommen als Bezugsgröße und gruppiert für das Jahr 2005 die Haushalte nach ihrem gewichteten Pro-Kopf-Bruttomarkteinkommen, so kommt der größte Teil der hier untersuchten öffentlichen Leistungen der unteren Einkommenshälfte zugute: dem ersten Drittel 43½%, dem mittleren rund 31½% und dem oberen 25%. […] Die relative Bedeutung dieser Leistungen bezogen auf das äquivalente oder Pro-Kopf-Bruttomarkteinkommen steigt im unteren Drittel auf 84% und sinkt im mittleren und oberen auf 29% bzw. 12%.“

Das ist ziemlich eindeutig.

Allerdings: In dieser Studie werden drei Bereiche außer Acht gelassen, nämlich Ausgaben für Kunst, Kultur und Sport, öffentliche Sicherheit (nach innen und außen) und das öffentliche Pensionssystem. Im Jahr 2014, betrugen die Ausgaben für diese Bereiche zusammen 52,8 Mrd. Euro, oder 30 Prozent der Gesamtausgaben.

Das sind genau jene Bereiche, die mit großer Wahrscheinlichkeit regressiv wirken, d.h. den oberen Einkommensschichten stärker zu Gute kommen als den unteren.

Die vom Staat finanzierten Opernhäuser und Sportereignisse werden vermutlich von den Reichen überproportional stark konsumiert. Die öffentliche Sicherheit wirkt mit Sicherheit regressiv weil erstens reiche Wohngegenden besser geschützt werden als ärmere (Die Polizei kommt schneller, wenn in Geidorf eingebrochen wird, als in Gries), und zweitens weil reiche Haushalte per Definition mehr zu schützen haben als arme.

Die regressive Wirkung des Pensionssystems kommt aus drei Gründen zustande: erstens sind die Pensionsbeiträge nach oben gedeckelt, zweitens arbeiten die Reichen kürzer weil sie aufgrund der längeren Ausbildungszeiten später ins Erwerbsleben eintreten, drittens leben die Reichen länger und beziehen daher länger Pensionen.

Natürlich müsste man in eine wirklich umfassende Analyse der Staatstätigkeiten auch noch auf die Verteilungswirkung von staatlichen Regulierungen zu sprechen kommen. Ich denke hier vor allem an die Mietpreisregulierung, die Eingriffe in die Landwirtschaft oder den Energiemarkt und natürlich die zahlreichen Arbeitsmarkregulierungen. Ich glaube, dass diese Eingriffe tendenziell die Armen schlechter stellen. Soweit ich weiß hat das für Österreich aber noch niemand umfassend unter die Lupe genommen.

Die Frage ist natürlich wie sich die Ergebnisse ändern, wenn man die genannten Bereiche in die WIFO-Analyse mit hineinnimmt. Ich vermute mal, dass immer noch eine leicht progressive Wirkung der Staatstätigkeit herauskommt. Aber es ist keineswegs klar und unstrittig, dass der österreichische Staat in Summe von oben nach unten verteilt.

Das Pendlerpauschale oder wie man jemandem was in die rechte Hosentasche steckt, das man vorher aus der linken genommen hat

Ob die Steuerreform ein großer Wurf ist oder nicht, darüber kann man sicher trefflich diskutieren. Das Angenehme dieser Diskussion ist vor allem, dass sie nicht lange dauern wird. Neben anderen Enttäuschungen über mangelnde strukturelle Maßnahmen wurde auch wieder mal das Pendlerpauschale nicht angegriffen, was meiner Meinung nach eine der größten Fehlkonstruktionen des österreichischen Steuerrechts ist.

Was will der Gesetzgeber mit dieser Regelung eigentlich erreichen? Hier werden immer wieder zwei Argumente angeführt, die bei näherer Betrachtung jedoch unhaltbar sind. Zum Beispiel:

1. “Das Pendlerpauschale hilft dabei, den ländlichen Raum zu erhalten und die Abwanderung in Städte zu verlangsamen.”
Der Urbanisierung entgegenzuwirken kann ja ein legitimes Bestreben der öffentlichen Hand sein, das würde man so auch durchaus akzeptieren. Nur verfehlt das Pendlerpauschale (folgend PP) diesen Zweck, weil beim Anspruch nur auf die Distanz zwischen Arbeitsort und Wohnort abgestellt wird. Ich kann genauso gut zwischen zwei Städten pendeln, oder von der Stadt aufs Land. Wieso soll das gefördert werde? Wäre die Erhaltung des ländlichen Raums das wahre Bestreben des Gesetzgebers, so müsste dieses Kriterium (einpendeln in eine größere Agglomeration als der Wohnort) berücksichtigt werden.

2. “Das PP unterstützt die armen kleine ArbeitnehmerInnen und ist verteilungspolitisch eine ganz wichtige Maßnahme”.
Das ist aus zweierlei Sicht problematisch bis unrichtig. Erstens steht das PP allen Personen unabhängig vom Einkommen zu, damit also auch Didi Mateschitz. Zweitens ist das PP als Freibetrag konzipiert und Personen mit geringen Einkommen profitieren davon weniger als jene mit hohen. Verteilungspolitik wäre wiederum ein legitimes Ziel des Gesetzgebers, nur so erreicht er das halt nicht. In dieser Ausgestaltung erscheint die Wirkung des PP eher regressiv und verteilt von unten nach oben. Ohne Einkommensgrenzen (wie bei der Studienbeihilfe, etc.) kaufe ich das distributive Argument jedenfalls nicht ab.

Abgesehen von den oben genannten Problemen halte ich das PP schlichtweg für eine unnötige, ineffiziente, ökologisch und distributiv höchst fragwürdige Regelung, die genauso nötig wie Fusspilz ist. Einerseits wird der PKW-Verkehr über die NoVA und die Mineralölsteuer kräftig besteuert um ihn dann wieder über das PP zu subventionieren? Hat genauso viel Sinn wie eine Zugticket-Steuer, mit der dann eine Senkung der ÖBB Ticketpreise finanziert wird.