Wie groß ist der Spielraum für eine Steuersenkung in Österreich?


Irgendwann in der laufenden Legislaturperiode wird es eine größere Steuerreform geben. Das war eines der zentralen Wahlversprechen der jetzigen Regierungsparteien. Die genaue Ausgestaltung steht noch zur Debatte, aber der Gesamtumfang wurde schon verkündet: 6,5 Milliarden Euro sollen es sein.

Nun fragt man sich, ob denn eine Steuersenkung in diesem Umfang möglich ist, nachdem die Staatsschulden immer noch über der Maastricht-Grenze von 60% des BIP liegen und das Budget nur knapp im positiven Bereich ist. Um mit den legendären Worten unseres Bundespräsidenten zu sprechen: Wie geht des z’sam?

Spielraum für eine Steuersenkung gibt es dann, wenn die derzeitigen Staatseinnahmen höher sind als zur langfristigen Stabilisierung der Staatsschulden notwendig. Derzeit liegt die Schuldenquote bei 73,8% und die Staatseinnahmen insgesamt bei 48,6%. Die Staatsausgaben liegen bei 48,5%, wovon 1,7% Ausgaben für die Zinsen auf die ausstehenden Staatsschulden sind. Zieht man letztere von den Gesamtausgaben ab, kommt man auf die sogenannten primären Staatsausgaben, die bei 46,8% liegen. Daraus ergibt sich ein Primär-Budgetüberschuss von 1,8%. (Dieser Überschuss ist wesentlich höher als die 0,1%, die man in Zeitungen liest, weil in unserer Zahl eben die Zinszahlungen nicht berücksichtigt werden.)

Die Veränderung der Schuldenquote (B) entsteht aus zwei Komponenten: zum einen aus dem laufenden Primärdefizit (d.h. der Differenz zwischen Primärausgaben G und den Einnahmen T, jeweils in Relation zum BIP gemessen) und der Zinsbelastung aus den bestehenden Schulden. Diese zweite Komponente hängt wiederum von der Differenz zwischen dem Zinssatz auf Staatsanleihen (r) und der Wachstumsrate des BIP (g) ab. In Symbolen:

dB = (r-g)B + G – T.

Derzeit ist der Zinssatz auf langfristige Staatsanleihen bei historisch niedrigen 0,7% während das Wachstum bei 2,4% liegt, d.h. r-g = 1.7%. Unter diesen Bedingungen würde die Schuldenquote quasi „von alleine“ fallen, solange das Primärdefizit nicht mehr 1,3% vom BIP beträgt. Daraus ergibt sich ein Spielraum für Steuersenkungen.

Aber wie groß ist jetzt dieser Spielraum? Das langfristig notwendige Niveau der Staatseinnahmen T* ergibt sich daraus wie folgt:

T* = (r-g)B* + G*,

wobei das Sternchen den langfristigen Wert der jeweiligen Variablen anzeigt. Der Spielraum für eine Steuersenkung ist die Differenz zwischen den derzeitigen Einnahmen T und dem langfristig notwendigen Wert T*.

Um T* zu berechnen müssen wir also drei Dinge wissen:

  1. das langfristig angestrebte Ziel für den Anteil der primären Staatsausgaben am BIP,
  2. das langfristig angestrebte Ziel für die Schuldenquote,
  3. die langfristige Differenz zwischen dem Zinssatz und dem BIP-Wachstum.

In meinem in nachstehender Tabelle gezeigten Szenario gehe ich von folgenden Annahmen aus:

  1. Die primären Staatsausgaben sollen am derzeitigen Niveau von rund 47% des BIP beibehalten werden.
  2. Die Schuldenquete soll im Einklang mit den Maastricht-Kriterien auf 60% stabilisiert werden.
  3. Die Zins-Wachstums-Differenz liegt am historischen Durchschnittswert von rund 0,2%.
DerzeitSzenario 1Szenario 2
Staatsschulden in % des BIP (B)73,860,060,0
Zins-Wachstums-Differenz in % (r-g)
-1,70,2-0,7
Staatsausgaben in % des BIP (G)46,847,047,0
Staatseinnahmen in % des BIP (T)48,647,146,6
implizierter Spielraum in % des BIP1,52,0

In diesem Szenario beträgt der Spielraum 1,5% des BIP (Differenz zwischen den derzeitigen 48,6% und den langfristig notwendigen 47,1%). Das wären also rund 5,7 Milliarden Euro. In einem alternativen Szenario rechne ich mit einer Zins-Wachstums-Differenz von -0,7%, die ungefähr in der Mitte zwischen dem historischen Durchschnitt und den derzeitigem Wert liegt. In diesem Fall steigt der Spielraum auf 2% bzw. 7,8 Milliarden Euro an. Die vom Finanzminister kolportierten 6,5 Milliarden liegen also dazwischen. Natürlich kann man sich auch Szenarien ausdenken, in denen es keinen Spielraum gibt: z.b. wenn die Zinsen wesentlich stärker steigen und das Wachstum einbricht. Dafür sehe ich jedoch derzeit keine Anzeichen.

Fazit: Eine Steuersenkung im Bereich von 6,5 Milliarden ist durchaus vereinbar mit einer langfristig stabilen Schuldenquote – und zwar ohne, dass dazu Einsparungen bei den Ausgaben notwendig wären. Allerdings: Die Krux bei der ganzen Sache ist die Zins-Wachstums-Differenz. Momentan ist diese stark negativ, was einen historischen Ausnahmefall darstellt. Die große Frage in den kommenden Jahren wird sein, ob und in wie weit sich die Zinsen auf ihren historischen Durchschnitt zurück bewegen werden.

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Auch eine Konsumsteuer verringert den Arbeitsanreiz

In einem sonst sehr guten Artikel über verschiedene Möglichkeiten Haushalte mit geringem Einkommen steuerlich zu entlasten fällt der Satz:

Ein Argument [gegen eine Senkung der Umsatzsteuer, Anm.] dürfte sein, dass eine Entlastung des Faktors Arbeit einen finanziellen Reiz für Menschen schafft, einen Job anzunehmen, sagt Wifo-Ökonomin Margit Schratzenstaller. Einen solchen Effekt auf das Arbeitskräfteangebot hätte man bei einer Entlastung via Umsatzsteuer nicht.

Bitte was?

Eine Senkung der Konsumsteuern (wie die Umsatzsteuer eine ist) erhöht den Arbeitsanreiz im Prinzip genauso wie eine Senkung der Lohnsteuer. Die Leute arbeiten ja nicht um sich die verdienten Euroscheine an die Wand zu nageln, sondern um sie auszugeben! Je höher der Konsum besteuert wird, umso mehr muss man arbeiten um sich ein gegebenes Güterbündel leisten zu können.

Wenn ich 10 Euro pro Stunde verdiene und davon 10% an Lohnsteuer zahle, kann ich mir Güter im Wert von 9 Euro leisten. Angenommen die Lohnsteuer wird durch eine 11%-ige Umsatzsteuer ersetzt. Um mir dieselben Güter leisten zu können muss ich denselben Arbeitsaufwand leisten wie zuvor.

Für den Haushalt ist es egal an welcher Stelle der Finanzminister den 1 Euro an Steuern abzweigt: kurz bevor der Lohn auf meinem Konto gutgeschrieben wird oder kurz nachdem ich den Lohn für Konsumgüter ausgebe.

Freilich hat die Konsumsteuer gegenüber der Einkommenssteuer den Vorteil, dass der Sparanreiz nicht verzerrt wird. Vom Standpunkt der Effizienz aus betrachtet wäre daher eine Umsatzsteuersenkung wohl nicht der beste Weg die Haushalte zu entlasten.

 

Mehr zur erstaunlichen Stabilität des Steuersystems

In seinem Kommentar auf meinen letzten Blogeintrag macht Rudi Dujmovits auf eine mögliche Theorie zur Reform der Körperschaftssteuer von 2005 aufmerksam. Timon Scheuer und andere haben mich auf sozialen Medien auch schon darauf hingewiesen.

Nochmal zur Wiederholung: Das Rätsel ist, warum trotz einer Senkung der Körperschaftssteuer von 34 auf 25% des Unternehmensgewinns die Einnahmen aus dieser Steuer konstant geblieben bzw. sogar leicht gestiegen sind.

Rudis Theorie lautet, dass der Effekt durch Umgründungen von Personengesellschaften in Kapitalgesellschaften entstanden ist. Die Steuerreform bietet einen Anreiz dafür. Um das zu verstehen betrachten wir eine Unternehmerin mit 100.000 Euro Jahresgewinn. Sie hat vereinfacht gesagt zwei Möglichkeiten diesen zu versteuern. Entweder sie versteuert ihn als Einzelunternehmerin gemäß ihrem persönlichen Einkommenssteuertarif. Damit zahlt sie ca. 45.000 Euro* an Einkommenssteuern (der genaue Betrag hängt von vielen Details ab), also 45% von ihrem Bruttoeinkommen. Die andere Möglichkeit wäre eine Kapitalgesellschaft zu gründen. Dann würde sie 100.000 Euro als Unternehmensgewinn deklarieren, davon zunächst die Körperschaftssteuer und dann bei Auszahlung des Nettogewinns nochmal Kapitalertragssteuer abführen. Nachstehende Tabelle zeigt wie viel sie vor und nach der Steuerreform von 2005 zahlen müsste:

Bildschirmfoto 2018-08-13 um 15.20.54

Bei einer Umgründung hätte unsere Unternehmerin vor der Reform etwa 5,500 Euro jährlich mehr an Steuern gezahlt. Nach der Reform erspart sie sich durch Umgründung ca. 1,250 Euro pro Jahr.

Tatsächlich kam es nach 2005 zu einer solchen Umgründungswelle. Laut diesem Artikel in der „Presse”  (ich danke Timon für den Link!) stieg die Zahl der GmbHs im relevanten Zeitraum um 5,2% während die Zahl der Personengesellschaften nur um 1,4% gestiegen ist. Im Zuge dieser Umgründungswelle stiegen die Einnahmen aus der Körperschaftssteuer, aber gleichzeitig sanken die Einnahmen aus der veranlagen Einkommenssteuer.

Also ist das Rätsel damit gelöst? Ich glaube nicht. Hier ist mein empirischer Einwand gegen Rudis Theorie.

Wenn der Umgründungseffekt der einzige Effekt der Steuerreform gewesen wäre, hätten die Gesamteinnahmen aus Körperschafts-, Kapitalertrags- und Einkommenssteuer sinken müssen. Jede Umgründung bewirkt ja, dass in Summe weniger Steuern gezahlt werden, andernfalls würde sich eine Umgründung nicht auszahlen. Außerdem sinken die Einnahmen aus der KöSt der schon bestehenden Kapitalgesellschaften.

Die nachfolgende Grafik kann diese Hypothese nicht wirklich bestätigen. Sie zeigt die inflationsbereinigten Einnahmen aus den drei relevanten Steuerarten vor und nach der Reform. (Datenquellen: Steuerstatistik der “Statistik Austria” und Konsumentenpreisindex von Eurostat.)

Bildschirmfoto 2018-08-13 um 15.10.17

Man sieht: die grünen Balken (Einkommenssteuer) werden nach 2005 etwas kürzer, die roten (Körperschaftssteuer) und blauen (Kapitalertragssteuer) etwas länger, aber die Gesamtlänge der Balken verändert sich kaum. Vergleicht man den Durchschnitt der Einnahmen aus den drei Jahren vor der Reform (2002-2004) mit dem Durchschnitt der drei Jahre nach der Reform (2005-2007) ergibt sich folgendes Bild: Zwar sanken die realen Einnahmen aus der ESt um 443 Mio., jedoch wurde diese Abnahme mehr als kompensiert durch den Anstieg der Einnahmen aus KöSt (+585 Mio.) und KESt (+483 Mio.). In Summe stiegen die Gesamteinnahmen real um 625 Mio. also um ca. 6%.

Natürlich gab es im betrachteten Zeitraum jede Menge anderer Ereignisse, die die Steuereinnahmen beeinflusst haben könnten. Unter anderem gab es einen allgemeinen Konjunkturaufschwung, der besonders in den Jahren 2007 und 2008 die Unternehmensgewinne sprudeln ließ. Aber auch wenn man die Zeitreihe weiterzieht, sieht man keinen langfristigen Abwärtstrend in den Unternehmenssteuern.

Ich schließe daraus, dass die Senkung der KöSt sehr wohl einen positiven Effekt über die Umgründungen hinaus gehabt haben muss. Wie genau dieser Effekt ausgesehen haben könnte, würde eine genauere Untersuchung verlangen. Vielleicht möchte ja eine oder einer unserer emsigen VWL-Studierenden eine Bachelor-Arbeit dazu schreiben.

Bis dahin sage ich mal ein vorsichtiges Hurra für die Laffer-Kurve!

*) Berichtigung: Der sachkundige Martin Kremsner schreibt, dass meine Berechnung der Einkommenssteuerlast fehlerhaft ist. Bei einem Einkommen von 100,000 Euro wäre die Steuerlast laut damaligem ESt-Tarif ca. 40,000 Euro. D.h. der steuerliche Anreiz zur Umgründung würde hier nicht bestehen. Ich habe das Zahlenbeispiel so gelassen um das zugrundeliegende Prinzip von Rudis Theorie zu erläutern. Ein besser gewähltes Beispiel wäre ein Unternehmen mit 200,000 Euro Gewinn, deren ESt-Last ca. 90,000 Euro betragen würde. Für so ein Unternehmen betrug die Steuerlast aus KöSt und KESt vor der Reform 101.000 Euro und danach 87.500 Euro. https://www.bruttonettorechner.at/einkommensteuer

 

Die Gegenfinanzierung von Steuerreformen: Eine Pi-mal-Daumen-Rechnung

Vor der anstehenden Nationalratswahl haben die wahlwerbenden Parteien ihre Steuerpläne vorgestellt. Sowohl SPÖ als auch ÖVP und FPÖ versprechen Steuersenkungen, hauptsächlich bei der Lohn- und Einkommenssteuer. Wie immer bei solchen Versprechen stellt sich die Frage der Gegenfinanzierung, d.h. an welcher Stelle im Staatsbudget Ausgaben eingespart werden soll. Und dabei sorgt ein Punkt immer wieder für Verwunderung: das Volumen der vorgeschlagenen Einsparungen ist immer geringer als das Volumen der Steuersenkungen. Zum Beispiel: Im Reformvorschlag der Volkspartei steht eine Senkung der Steuern und Abgaben von 12 Milliarden einer Ausgabensenkung von 8 Milliarden gegenüber. Woher sollen die restlichen 4 Milliarden kommen? Die Antwort lautet: aus Mehreinnahmen durch höheres Wirtschaftswachstum.

Wie soll das gehen und sind Mehreinnahmen in dieser Höhe realistisch?

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Das Pendlerpauschale oder wie man jemandem was in die rechte Hosentasche steckt, das man vorher aus der linken genommen hat

Ob die Steuerreform ein großer Wurf ist oder nicht, darüber kann man sicher trefflich diskutieren. Das Angenehme dieser Diskussion ist vor allem, dass sie nicht lange dauern wird. Neben anderen Enttäuschungen über mangelnde strukturelle Maßnahmen wurde auch wieder mal das Pendlerpauschale nicht angegriffen, was meiner Meinung nach eine der größten Fehlkonstruktionen des österreichischen Steuerrechts ist.

Was will der Gesetzgeber mit dieser Regelung eigentlich erreichen? Hier werden immer wieder zwei Argumente angeführt, die bei näherer Betrachtung jedoch unhaltbar sind. Zum Beispiel:

1. “Das Pendlerpauschale hilft dabei, den ländlichen Raum zu erhalten und die Abwanderung in Städte zu verlangsamen.”
Der Urbanisierung entgegenzuwirken kann ja ein legitimes Bestreben der öffentlichen Hand sein, das würde man so auch durchaus akzeptieren. Nur verfehlt das Pendlerpauschale (folgend PP) diesen Zweck, weil beim Anspruch nur auf die Distanz zwischen Arbeitsort und Wohnort abgestellt wird. Ich kann genauso gut zwischen zwei Städten pendeln, oder von der Stadt aufs Land. Wieso soll das gefördert werde? Wäre die Erhaltung des ländlichen Raums das wahre Bestreben des Gesetzgebers, so müsste dieses Kriterium (einpendeln in eine größere Agglomeration als der Wohnort) berücksichtigt werden.

2. “Das PP unterstützt die armen kleine ArbeitnehmerInnen und ist verteilungspolitisch eine ganz wichtige Maßnahme”.
Das ist aus zweierlei Sicht problematisch bis unrichtig. Erstens steht das PP allen Personen unabhängig vom Einkommen zu, damit also auch Didi Mateschitz. Zweitens ist das PP als Freibetrag konzipiert und Personen mit geringen Einkommen profitieren davon weniger als jene mit hohen. Verteilungspolitik wäre wiederum ein legitimes Ziel des Gesetzgebers, nur so erreicht er das halt nicht. In dieser Ausgestaltung erscheint die Wirkung des PP eher regressiv und verteilt von unten nach oben. Ohne Einkommensgrenzen (wie bei der Studienbeihilfe, etc.) kaufe ich das distributive Argument jedenfalls nicht ab.

Abgesehen von den oben genannten Problemen halte ich das PP schlichtweg für eine unnötige, ineffiziente, ökologisch und distributiv höchst fragwürdige Regelung, die genauso nötig wie Fusspilz ist. Einerseits wird der PKW-Verkehr über die NoVA und die Mineralölsteuer kräftig besteuert um ihn dann wieder über das PP zu subventionieren? Hat genauso viel Sinn wie eine Zugticket-Steuer, mit der dann eine Senkung der ÖBB Ticketpreise finanziert wird.